สรุปผลงานวิจัย เรื่อง “การมีส่วนร่วมทางการเมืองโดย...

สรุปผลงานวิจัย เรื่อง “การมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงของประชาชน : กรณีศึกษาเปรียบเทียบการให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 กับ 2550”* (รายงานวิจัยเพื่อเสนอตำแหน่งรองศาสตราจารย์สิทธิกร ศักดิ์แสง ปี 2552
(โดยนายพรเลิศ สุทธิรักษ์ ผู้ช่วยศาสตราจารย์สิทธิกร ศักดิ์แสง)

1.บทสรุป
จากการศึกษาวิเคราะห์การมีส่วนรวมทางการเมืองโดยตรงของประชาชนในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (Initiative Process) ทั้งในต่างประเทศ คือ ประเทศสวิสเซอร์แลนด์ ประเทศสหรัฐอเมริกา และประเทศเยอรมัน พบว่าให้ความสำคัญกับการปกครองในรูปแบบประชาธิปไตยกึ่งทางตรงที่มีประชาชนเป็นองค์ประกอบที่สำคัญ โดยนำมาเป็นแนวทางในการกำหนดรับรองการมีส่วนรวมทางการเมืองโดยตรงของประชาชนในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (Initiative Process) ปรากฏในรัฐธรรมนูญอยู่ 2 ฉบับ คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 กับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550
ผู้วิจัยพบว่าการมีสวนร่วมทางการเมืองโดยตรงของประชาชนในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ที่ให้ความสำคัญกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยกึ่งทางตรงที่มีประชาชนเป็นองค์ประกอบสำคัญ โดยวิเคราะห์สรุปในแต่ละประเด็นที่สำคัญ ดังนี้
1.ประเด็นผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 กำหนดถึงคุณสมบัติประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มีอายุ 18 ปี ขึ้นไปถึงแม้ไม่ได้ไปเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาก็มีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ต่างไปจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ถ้าไม่ไปเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา จะเสียสิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ซึ่งในประเด็นนี้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ให้สิทธิประชาชนในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายง่ายกว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540
2.ประเด็นจำนวนประชาชนผู้สิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอกฎหมาย ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 จำนวน 10,000 คน สามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายในทางปฏิบัติได้ดีกว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ที่กำหนดจำนวน 50,000 คน
3.ประเด็นผู้แทนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ได้กำหนดให้ผู้แทนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายได้เข้าไปชี้แจงหลักการและเหตุผลของร่างกฎหมายที่เข้าชื่อเสนอ เข้าตอบข้อสงสัยของสมาชิกรัฐสภาทำให้รัฐสภาเข้าใจเจตนารมณ์ของการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนได้เป็นอย่างดีและจะไม่เกิดความสับสนในการพิจารณาร่างกฎหมาย
4.ประเด็นในการตั้งกรรมาธิการวิสามัญในการพิจารณาร่างกฎหมาย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ได้กำหนดให้ผู้แทนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นกรรมาธิการวิสามัญในการพิจารณาร่างกฎหมาย ทุกขั้นตอนมีจำนวน 1 ใน 3 ของกรรมาธิการวิสามัญทั้งหมด ทำให้ร่างกฎหมายที่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อเสนอกฎหมายผ่านการพิจารณาของรัฐสภาได้
5.ประเด็นร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอนั้น เป็นร่างกฎหมายที่จัดทำขึ้นโดยประชาชน ซึ่งอาจจะไม่มีความรู้ความชำนาญในการยกร่างกฎหมาย อันเป็นเรื่องเทคนิค ซึ่งอาจส่งผลให้หลักการและเหตุผลที่ประกอบร่างกฎหมายนั้นมีความคลุมเครือ จนเกิดแปรญัตติแก้ไขกันอย่างกว้างขวางระหว่างการพิจารณาอาจส่งให้ร่างกฎหมายที่รัฐสภาพิจารณาและประกาศใช้มีเนื้อหาที่แตกต่างและไม่ตรงกับความต้องการจริงๆของประชาชนได้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 จึงกำหนดให้มีองค์กรคณะปฏิรูปกฎหมายเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญ ซึ่งหน้าที่หนึ่งขององค์กรดังกล่าว คือ การให้คำแนะนำ ดำเนินการสนับสนุน ร่างกฎหมายที่ประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น นับเป็นแนวทางของการแก้ปัญหาในการยกร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายได้เป็นอย่างดี
แต่อย่างไรก็ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ก็ยังคงมีข้อบกพร่องอยู่ ในประเด็นที่น่าพิจารณา ดังนี้
1.ประเด็นที่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายไปสู่รัฐสภา ถ้าสภาไม่รับในวาระที่ 1 คือ วาระรับหลักการ ร่างกฎหมายที่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อเสนอก็ตกไป ทำให้เกิดการสูญเปล่าในการพยายามการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน ซึ่งเปรียบเทียบกระบวนการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (Initiative Process) ของต่างประเทศที่มิทธิพลต่อประเทศไทย คือ ประเทศสวิสเซอร์แลนด์และประเทศสหรัฐอเมริกา นั้นจะพบว่าในทั้งสองประเทศได้กำหนดให้ในกรณีที่ประชาชนได้เข้าชื่อเสนอกฎหมายให้รัฐสภาพิจารณานั้น สภาไม่สามารถที่จะแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงเนื้อความใดๆในร่างกฎหมายนั้น และเมื่อพิจารณาเสร็จแล้วจะต้องนำร่างกฎหมายดังกล่าวไปให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติยอมรับก่อนจึงจะประกาศใช้ แต่ในกรณีที่สภาไม่เห็นชอบกับร่างกฎหมายดังกล่าว หรือมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงร่างกฎหมายนั้นก็จะต้องส่งให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติในเบื้องต้นก่อนว่าสมควรให้มีการแก้ไขร่างกฎหมายนั้นหรือไม่ และหากประชาชนเห็นด้วยสภาก็มีหน้าที่ต้องแก้ไขกฎหมายให้เป็นไปตามความต้องการของประชาชน เมื่อเสร็จแล้วก่อนการประกาศใช้ก็จะต้องให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติยอมรับอีกครั้ง ซึ่งจะเห็นได้ว่าในขั้นตอนนี้ของทั้งสองประเทศล้วนเป็นการตัดสินใจโดยประชาชนทั้งสิ้น หรือในประเทศเยอรมันแม้สภาจะสามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงเนื้อหาในร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอก็ตาม แต่ภายหลังจากการแก้ไขสภาจะต้องจัดให้มีการออกเสียงแสดงประชามติโดยต้องนำเสนอทั้งทั้งร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอและร่างกฎหมายที่ของประชาชนเสนอฉบับที่รัฐสภาได้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงแล้ว เพื่อให้ประชาชนพิจารณาเลือกตั้ง ซึ่งเป็นการมอบอำนาจในการตัดสินใจขั้นสุดท้ายยังคงเป็นของรัฐสภาโยซึ่งในประเด็นนี้ประเทศไทยยังคงเป็นประเทศที่ยึดถือรูปแบบการปกครองระบอบประชาธิปไตยทางผู้แทนมากเกินไป
2.ประเด็นการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ซึ่งถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ผ่านการแสดงลงประชามติของประชาชน เมื่อวันที่ 19 สิงหาคม พ.ศ.2550 ถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญของประชาชนแล้ว รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ไม่ควรจะให้มีการเสนอร่างกฎหมายได้เฉพาะหมวด 3 สิทธิเสรีภาพของประชาชน กับ หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ซึ่งควรจะเสนอได้ทุกหมวด แต่ต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
3.ประเด็นข้อบัญญัติท้องถิ่น เมื่อพิจารณาจากข้อบัญญัติท้องถิ่นแต่ละแห่งแล้วพบว่า ในการพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น นั้นสภาท้องถิ่นสามารถที่จะตั้งกรรมการขึ้นเพื่อพิจารณาข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ แต่อย่างไรก็ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ.2542 กลับมิได้มีบทบัญญัติใดที่บัญญัติรองรับเกี่ยวกับการตั้งคณะกรรมการเพื่อพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ประชาชนเสนอในขั้นตอนการพิจารณาโดยคณะกรรมการสามัญประจำสภาหรือต้องเป็นคณะกรรมการวิสามัญเท่านั้น
2.ข้อเสนอแนะ
จากการที่ผู้วิจัยศึกษาการมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงของประชาชนตามรัฐธรรมนูญราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ในการให้สิทธิประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อเสนอกฎหมาย มีข้อบกพร่องที่ต้องแก้ไขดังนี้
1.ประเด็นการตัดสินใจขั้นสุดท้ายโดยประชาชน ควรกำหนดให้อำนาจในการตัดสินใจขั้นสุดท้ายเป็นของประชาชน คือ กำหนดให้ร่างกฎหมายที่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อเสนอนั้น จะต้องนำไปให้ประชาชนทั้งประเทศให้ความเห็นชอบในเบื้องต้นโดยการออกเสียงประชามติ ก่อนว่าเห็นด้วยกับข้อเสนอของประชาชนที่เข้าชื่อ 10,000 คนขึ้นไป หรือไม่ หากได้รับความเห็นชอบด้วยเสียงข้างมากของประชาชนแล้วจึงดำเนินการเพื่อให้เป็นกฎหมายต่อไป ซึ่งในกรณีนี้จะทำได้ทั้งการเสนอร่างกฎหมายธรรมดาและการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
หรือในกรณีที่รัฐสภาไม่ให้ความเห็นชอบกับร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอ จะต้องนำร่างกฎหมายดังกล่าวนั้นไปให้ประชาชนออกเสียงแสดงลงประชามติก่อน หากได้รับความเห็นชอบจากประชาชนแล้วก็จะผูกพันให้ต้องดำเนินการให้เป็นกฎหมายต่อไป และก่อนการประกาศใช้กฎหมายจะต้องนำไปให้ประชาชนทั้งประเทศให้ความเห็นชอบโดยการออกเสียงแสดงลงประชามติอีกครั้ง (Final Vote) เป็นขั้นตอนสุดท้าย นับว่าเป็นการให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงในการเข้าเสนอกฎหมายตามกระบวนการ Initiative Process อย่างแท้จริง
2.ประเด็นการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ที่กระทำได้ในหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของประชาชน กับหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ นั้นควรกำหนดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ทุกหมวด แต่ต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ คือ ต้องไม่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือการเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐจะกระทำมิได้
3.ในส่วนข้อบัญญัติท้องถิ่นต้องมีการกำหนดให้แน่นอนว่าร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นต้องตั้งคณะกรรมการสามัญหรือคณะกรรมการวิสามัญพิจารณาข้อบัญญัติ
จากข้อเสนอแนะดังกล่าวข้างต้นนี้ มีกฎหมายที่ควรจะแก้ไขดังนี้
1.รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ในมาตรา 163 คือ แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ให้สิทธิประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถเสนอร่างกฎหมายได้ทุกหมวด ให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจขั้นสุดท้ายในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น
2.การตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติเพื่อให้สอดรับกับการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชน
3.การแก้ไขพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2542ตราตราพระราชบัญญัติขึ้นมาใหม่ ในการกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการให้สอดรับกับการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง
4.การแก้ไขพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ.2542 หรือ ตราพระราชบัญญัติขึ้นมาใหม่ในการกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการให้สอดรับกับการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
5.การแก้ไขข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร เป็นการกำหนดให้เป็นอำนาจผูกพันสภาต้องรับหลักการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง

---